戶籍改革："市民夢(mèng)"要啃硬骨頭

關(guān)注戶籍制度改革

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛剛落幕，針對(duì)廣受關(guān)注的戶籍制度改革問題，公安部副部長(zhǎng)黃明17日表示，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

【政策】戶籍改革意見稿正在完善

黃明透露，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，公安部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門組成工作班子，在廣泛深入調(diào)查研究和總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見》稿，并由6個(gè)部門負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)組成工作組，分赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。目前，正在根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和各地意見對(duì)《意見》稿作進(jìn)一步修改完善。

【重點(diǎn)】解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題

黃明說，加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重點(diǎn)改革，是推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重大任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢(mèng)”的一項(xiàng)重大舉措。加快戶籍制度改革，重點(diǎn)是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

【原則】不讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”

黃明提出，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則：一要尊重意愿。要堅(jiān)持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。二要分類實(shí)施。國(guó)家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿�，因地制宜制定具體辦法，并向全社會(huì)公布。三要有序推進(jìn)。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。[詳細(xì)]

戶籍制度是塊名副其實(shí)的硬骨頭，不啃掉這塊硬骨頭，新型城鎮(zhèn)化就名不副實(shí)；不啃掉這塊硬骨頭，公共服務(wù)就無法實(shí)現(xiàn)均等；不啃掉這塊硬骨頭，國(guó)民就會(huì)被分為兩類人，貼上不同的標(biāo)簽，形成事實(shí)上的不平等。

現(xiàn)行戶籍制度阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展

此前，有權(quán)威統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率非常低，非農(nóng)戶籍人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%，“戶籍管理改革已大大滯后于人口事實(shí)上的城市化”。現(xiàn)行的戶籍管理、土地管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。即便不從城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度探討戶籍制度改革，僅從平權(quán)這一基本訴求看，也應(yīng)該毫不遲疑、大刀闊斧地推進(jìn)戶籍制度改革。[詳細(xì)]

戶籍制度應(yīng)是證明人而非束縛人

新型戶籍制度把戶籍管理與對(duì)應(yīng)福利剝離開來，其實(shí)是回歸戶籍應(yīng)有的單一功能，使個(gè)人作為權(quán)利主體，能夠在國(guó)土之上自由流動(dòng)，根據(jù)自己的意愿選擇在哪里、過什么樣的生活。在戶籍流動(dòng)限制以及附著的福利內(nèi)涵消解的同時(shí)，才能讓人的價(jià)值能夠充分實(shí)現(xiàn)。站在這個(gè)角度，推進(jìn)戶籍制度改革的目的，不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，最終指向的，其實(shí)是人的公平發(fā)展。[詳細(xì)]

推進(jìn)戶籍制度改革可實(shí)現(xiàn)“多贏”

加快戶籍制度改革的提出，也與中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。一方面，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與城市化同步進(jìn)行，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但這些已經(jīng)納入城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)數(shù)字的人口，卻無法在戶籍上得到顯現(xiàn)，數(shù)以億計(jì)的人處于“半市民化”狀態(tài)。另一方面，無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、消費(fèi)市場(chǎng)的壯大，還是城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，都離不開人的匯集。在這個(gè)意義上，大力推進(jìn)戶籍制度改革，可以實(shí)現(xiàn)人、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展的“多贏”。[詳細(xì)]

隨著國(guó)家發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變，與戶籍制度相對(duì)應(yīng)的國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，戶籍制度作為一項(xiàng)重要的管理手段、經(jīng)濟(jì)手段，越來越難以發(fā)揮作用，甚至一定程度上阻礙了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代末，一些地方甚至開始摸索，如何打破戶籍的堅(jiān)冰。然而，受制于戶籍改革本身的復(fù)雜性，這些嘗試最終沒能成功。

難點(diǎn)1：戶籍福利阻礙改革

長(zhǎng)期以來，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利和公共政策。這成為戶籍制度改革的最大障礙。一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。另一方面，大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來人口，已經(jīng)不堪重負(fù)，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。

難點(diǎn)2：城市越大落戶門檻越高

戶籍改革的難點(diǎn)在于大城市，特別是特大城市。改革開放以來，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷向大城市及特大城市匯集，導(dǎo)致城市越大，公共服務(wù)的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴(yán)格控制人口，不能放松落戶門檻；一方面城內(nèi)的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

難點(diǎn)3：各類群體的訴求不同

這就需要統(tǒng)籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重并統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益訴求，突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類分步有序推進(jìn)，最大限度地釋放改革紅利，維護(hù)好最廣大人民群眾的合法權(quán)益。[詳細(xì)]

一是尊重意愿

要堅(jiān)持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務(wù)水平，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益。

二是分類實(shí)施

國(guó)家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ�因地制宜制定具體辦法，并向全社會(huì)公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。

三要有序推進(jìn)

推進(jìn)戶籍制度改革，要立足于我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段和人口大國(guó)的基本國(guó)情，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。[詳細(xì)]

戶籍改革應(yīng)以人的權(quán)利為主線

戶籍制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要在平衡各方利益的基礎(chǔ)上推進(jìn)。最好的權(quán)衡和兼顧，就是以人的權(quán)利為主線。提升人的權(quán)利滿足感而不是削弱人的權(quán)利滿足感，是最大限度釋放改革紅利的唯一途徑。推進(jìn)全社會(huì)規(guī)模的、不同階層不同出生地的權(quán)利均等化。站在這個(gè)高度，戶籍制度改革就會(huì)具有最被認(rèn)可的法理性，同時(shí)，尋找到最能平衡公眾權(quán)益和城市發(fā)展利益的路徑。[詳細(xì)]

戶籍改革得拿“利益”開刀

戶籍改革的根本目的是實(shí)現(xiàn)人口的有序自由流動(dòng)。剝離附著于戶口之上的各種利益，有助于提高戶籍的開放性。但要實(shí)現(xiàn)流動(dòng)的秩序性，根本還在于各地“利益”的均等化。強(qiáng)調(diào)戶籍改革要?jiǎng)冸x利益，也斷然不是要取消既有的公共福利，重回苦日子，而是強(qiáng)調(diào)戶籍的開放性。歸根結(jié)底，只有在“利益”均等的前提下，更加開放的戶籍制度才不會(huì)加劇人口的單向流動(dòng)。[詳細(xì)]

實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”配套政策至關(guān)重要

戶籍改革并非換一換戶口本，相關(guān)制度改革須統(tǒng)籌推進(jìn)。如果不妥善解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)、隨遷子女就學(xué)乃至住房等實(shí)際問題，戶籍改革將舉步維艱，進(jìn)城農(nóng)民也就無法真正融入城市。建議先解決舉家遷徙或長(zhǎng)期在城務(wù)工人員的社會(huì)保障和隨遷子女上學(xué)問題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時(shí)，高度重視農(nóng)民工住房問題，在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時(shí)，結(jié)合推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的作用來逐步解決。[詳細(xì)]